2026年3月12日，中共第十四届全国人大四次会议通过了《民族团结进步促进法》（Promoting Ethnic Unity and Progress，简称PEUP，2026），自2026年7月1日起施行。该法将对少数民族和海外华人产生重大影响。该法将中共党魁习*近*平的民族政策正式写入法律，其内容与法律名称所暗示的截然不同，尽管中共党媒《中国日报》（China Daily）4月21日发表了一篇标题误导的文章，称“新法将使新疆更加繁荣”。

让我们从多个视角来审视一下这部新法律，重点关注它与国际法的冲突。

新版《民族团结进步促进法》第63条（最终版本；早期草案编号为第61条）规定，该法适用于“针对中华人民共和国实施破坏民族团结与进步或者制造民族分裂行为”的外国组织或者个人。该法未明确规定具体的处罚措施，而是依据其它适用法律予以处罚。因此，煽动民族仇恨或者歧视的行为，根据公共秩序犯罪法可处以最高15天的拘留，或根据刑法可处以最高10年的有期徒刑（具体刑罚由国家酌情决定）。

重要的是，该法的适用范围并非纯粹的惩罚性。第17条要求通过与外国学术界、民间团体和智库的交流来推广其意识形态框架，并在海外华人社区中培养这种意识，以增强他们对自身属于中华民族的认同。这形成了一种双轨制：一方面是通过统战部（United Front Work Department，简称UFWD）进行软性意识形态渗透，另一方面是根据第63条进行硬性法律追究。这正是跨国镇压的根基所在。

《民族团结进步促进法》第63条并非孤立存在。它是日益复杂的中国（中共）域外法律体系的最新组成部分，所有这些法律从国际法角度来看都存在同样的结构性问题：它们将某些行为——在行为发生国是合法的，而且往往受到宪法保护（例如言论自由权）——的行为定为犯罪。

2020年香港《国家安全法》（National Security Law，简称国安法/NSL）是最臭名昭著的先例。该法第38条赋予中国（中共）对香港境外非香港居民的域外管辖权，并将该法所定义的颠覆国家政权行为定为犯罪。该法的适用范围甚至比中共自身的刑法还要广泛。

2024年针对台湾所谓“顽固分裂分子”（diehard separatist）的指导方针进一步加剧了这个趋势。中共已有针对“台独”支持者的法律法规，包括2024年发布的惩罚“顽固”（diehard）分裂分子的指导方针——其中甚至包括死刑——尽管中共法院对台湾岛没有管辖权。

《民族团结进步促进法》将这种框架从针对政治异议扩展到更广泛的民族和文化表达。台湾官员指出，该法标志着策略的转变：以往中共立法旨在反对某些信仰，而现在则威胁要惩罚那些不积极“促进中国统一”的人。

2020年7月15日，一名男子走过香港政府张贴的关于《国家安全法》的公告横幅。(Anthony Wallace/AFP via Getty Images)

根据习惯国际法，民族国家可以基于若干公认的管辖权依据行使管辖权：属地管辖（行为发生地）、国籍管辖（行为人是该国公民）、受害人管辖（受害人是该国公民）、保护原则（行为人针对国家重大利益），以及普遍管辖权（适用于种族灭绝和海盗行为等最严重的罪行）。中共在《国家安全法》和《民族团结进步促进法》中提出的域外管辖权主张，主要依据保护原则，但其适用范围却十分模糊，且与传统的国家安全威胁相去甚远，因此其所声称的正当性难以令人信服。

联合国人权事务委员会（United Nations Human Rights Committee，简称UNHRC）于2022年7月指出，中国（中共）的国家安全法与《公民权利和政治权利国际公约》（International Covenant on Civil and Political Rights，简称ICCPR）不符。中共国并非ICCPR的缔约国，这限制了该法在法律上的影响力，但是委员会的分析仍具有启发意义：诸如“破坏民族团结”等罪名的模糊性，未能满足人权法关于限制言论自由必须必要、相称且明确界定的要求。

《民族团结进步促进法》（PEUP）明确赋予中共统战部（UFWD）和国家民族事务委员会（National Ethnic Affairs Commission，简称NEAC，后者自2018年起向前者汇报工作）执行权。这是至关重要的制度联系。统战部原本就是党扩大对海外侨民社区控制的主要机构；该法赋予了这个机构法律基础。

统战部负责管理与中国大陆内外精英人士和组织的关系，收集相关情报，并试图对其施加影响。其重点关注中共以外的个人或实体，尤其是在海外华人社区中拥有政治、商业、宗教或学术影响力的人士或实体。

中共对受其迫害的海外少数民族和宗教群体成员采取统一战线施压和骚扰策略，包括威胁其在中国的家人。《民族团结进步促进法》为这些策略提供了法律掩护。

2020年9月1日，中共外交部长与德国外长在柏林外交部举行会谈。一名年轻的维吾尔族活动人士在柏林德国外交部外举着一张写有“中国（中共），我的奶奶在哪里？！”的标语牌。(Tobias Schwarz/AFP via Getty Images)

中共统战部（UFWD）负责开展影响力活动和软性胁迫，而国家安全部（Ministry of State Security，简称国安部/MSS）则负责秘密情报和执法。在国内，国安部对少数民族进行监视，尤其是在西藏和新疆地区。国安部公认的职责之一就是渗透海外的中国人异议团体——他们称之为“五毒”：民主倡导者、台湾人、藏人、维吾尔人和法轮功学员等。

中共通过国安部（MSS）、公安部（Ministry of Public Security，简称MPS）、统战部（UFWD）、中央军委联合参谋部情报局（PLA Intelligence Bureau）以及众多幌子公司，以多种手段从事海外间谍活动。国安部特工及其代理人在外国领土上进行未经授权的秘密执法活动，包括监视、跟踪和骚扰目标对象，其中许多人是所在国的合法居民甚至公民。一种关键且尤其残忍的策略是“代理胁迫”（coercion by proxy）。也就是说，为了迫使目标对象返回中国，国安部当局会骚扰、拘留，有时甚至酷刑折磨留在中国的家庭成员。

统战部（UFWD）与国家安全部（MSS）并非截然分离。统战部及其下属的外围组织，长期以来充当着国安部情报人员的掩护机构。国家安全官员往往借用统战部门、侨务办公室及外事办公室的名义，以此作为开展情报行动的“官方掩护”（official cover）。《民族团结进步促进法》正式赋予了统战部在海外开展工作的职权，此举进一步模糊了两者之间本已模糊不清的界限，致使外国反间谍机构愈发难以区分究竟是表面的社区建设活动，还是实质性的情报渗透行动。

最重要的一点就是，《民族团结进步促进法》第63条、《国家安全法》、统战部和国安部并非四个独立的因素，而是构成一个单一的、协调一致的跨国控制体系的组成部分。其运作机制如下：

《国家安全法》（NSL）确立了中共刑法可以针对任何人、在任何地方发表政治言论的先例。《民族团结进步促进法》（PEUP）将这个原则从纯粹的政治异议（分裂国家、颠覆国家政权）扩展到民族和文化表达（批评民族政策、维护海外少数民族身份）。统战部（UFWD）提供软实力基础设施：一个由社区组织、孔子学院（Confucius Institutes）、学生会和商会组成的全球网络，负责收集情报、在海外侨民社区内维护社会规范，并确定需要加强执法的目标。国安部（MSS）提供硬实力基础设施：秘密监视、网络间谍活动、骚扰家庭成员，以及胁迫他人“自愿”返回中国。

《民族团结进步促进法》现在为这些行动提供了法律依据。

令人遗憾的是，当前国际法不足以约束中共的跨国镇压体系。原因主要有两点。

首先，中共国并非主要国际人权条约的缔约国，比如《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR），而这些条约本可提供最直接的法律约束。此外，中共还批准了其它一些条约，例如《经济、社会及文化权利国际公约》（International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights，简称ICESCR，1966），但是这些条约存在解释上的保留，使其缺乏实际的执行力。

其次，负责处理这些问题的主要执行机构——如联合国人权理事会（U.N. Human Rights Council，简称UNHRC）——会受到政治否决权的影响，而中共已成功动员发展中国家集团支持，以阻挠问责决议的通过。例如，人权理事会2022年就新疆侵犯人权报告是否进行讨论的投票，最终以17票对19票被否决，而中共的盟友投出了决定性的一票。

国际法所能提供的，主要是具有规范性和间接性的作用：在大多数民主国家，（中共的）引渡请求将归于失败；“外国代理人登记法”（foreign agent registration laws）将揭露并瓦解中共统战部的外围组织；而针对涉嫌侵犯人权者，将实施定向制裁。

《民族团结进步促进法》的域外效力条款根本无法通过国际法庭或民主国家的引渡程序得到执行。其真正的执行机制是中共统战部（UFWD）的社会压力网络、国安部（MSS）的强制行动，以及留在中国的家属所面临的持续威胁。这些机制运作于正式国际法的门槛之下，国际法对此几乎束手无策——而这正是北京当初如此设计这套体系的原因。

显而易见，这些行为并非文明社会应有的行为。

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（转自大.纪.元;/责任编辑：晟睿）